વિકેન્દ્રિકરણઃ સ્વરૂપ અને આકારણી માળખું

વિકેન્દ્રિકરણમાં આયોજન માટેની જવાબદારીઓ, વ્યવસ્થાપન, સંસાધનોની ફાળવણી અને સત્તા, કેન્દ્ર સરકાર અને તેની સંસ્થાઓ પાસેથી લઈને તેની સોંપણી નીચે મુજબનાં એકમો કે વિભાગોને કરવામાં આવે છે.

કેન્દ્ર સરકારનાં મંત્રાલયોનાં ક્ષેત્ર એકમો, ગૌણ એકમો અથવા સરકારનાં સ્તરો, આંશિક-સ્વાયત્ત જાહેરસત્તા-તંત્રો અથવા કૉર્પોરેશનો, પ્રાદેશિક અથવા કાર્યકારી સત્તાઓ અથવા બિન-સરકારી કે ખાનગી સંગઠનો.

વિવિધ સ્તરે મંજૂરીઓ લેવામાં ઘણો વિલંબ થવાના કારણે લક્ષિત વસતિ સુધી વિકાસ માટેના કાર્યક્રમો પહોંચતા નહોતા. વળી, આ કાર્યક્રમોમાં પ્રાદેશિક જરૂરિયાતોને ધ્યાનમાં લેવાતી નહોતી. આ હકીકત ધ્યાન પર આવતા ઘણા વિકાસશીલ દેશોએ 70ના દાયકાના અંત ભાગમાં અને 80ના દાયકાના પ્રારંભમાં વિકેન્દ્રિકરણની શરૂઆત કરી હતી. કયાં પગલાંઓ ભરવાથી કાર્યક્રમ સફળ રહેશે તે અંગે કેન્દ્રીય વહીવટી તંત્રમાં નજીવી જાણકારી પ્રવર્તતી હતી.

નાણાકીય પરિબળ

• ખર્ચ અસરકારકતા, સંસાધનો તથા આવક ક્ષેત્રે સ્થાનિક એકમો પર વધુ નિયંત્રણ અને બહેતર ઉત્તરદાયિત્વ.

તકનીકી પરિબળ

• પ્રાદેશિક વહીવટદારોની આયોજન, વ્યવસ્થાપન અને સહનિર્દેશનની ક્ષમતામાં સુધારો કરવો તથા સેવાઓ લોકો સુધી પહોંચાડવી.
• સ્થાનિક કે વ્યક્તિગત જરૂરિયાતો સાથે સંકળાયેલી વધુ ઝડપી જાહેર સેવાઓ, જે કાર્યક્ષમતા વધારે છે.

રાજકીય

• ચૂંટાયેલા હોદ્દેદારોનાં ઉત્તરદાયિત્વ અને સહભાગિતા.
• પોતાની જરૂરિયાતોને વાચા આપવા માટે લોકો સ્વતંત્ર થાય અને તેમના પ્રતિનિધિઓ દ્વારા નિશ્ચિત સંસાધનો પ્રાપ્ત કરી શકે.
• વધુ લોકશાહી અને કાર્યક્રમોની સ્થાનિક માલિકીને વેગ.

કેન્દ્રિકરણની વિભાવના ચોકસાઈપૂર્વક સ્પષ્ટ કરવામાં આવી છે અને તેને સત્તા, સંસાધન અને ઑથોરિટીના કેન્દ્રિકરણ તરીકે સમજવામાં આવે છે. વિકેન્દ્રિકરણ એટલે શું, તેની પાછળનાં કારણો કયાં છે અથવા તો તેના પર શું અસરો પડી શકે છે તે અંગે સામાન્ય સમજનો અભાવ પ્રવર્તે છે. સામાન્યપણે તેને એવી બાબત ગણવામાં આવે છે, જે કેન્દ્રિય તેમ જ સ્થાનિક એમ બંને વહીવટોને લોકશાહીકરણ તરફ, ઉચ્ચ કાર્યક્ષમતા તરફ અને જાહેર સંસાધનોના વપરાશ અને સેવા પૂરી પાડવામાં સમાનતા તરફ પ્રેરે છે.

વિકેન્દ્રિકરણનાં સ્વરૂપો

વિકેન્દ્રિકરણનાં ઘણાં સ્વરૂપો હોઈ શકે છે, જેનો આધાર વિકેન્દ્રિકૃત કાર્યોના સ્વરૂપ પર, સ્થાનિક સરકારો દ્વારા તે કાર્યો પર રાખવામાં આવતા નિયંત્રણ પર અને જે સંસ્થાને જવાબદારીઓ સોંપવામાં આવેલી હોય છે તે સંસ્થાના પ્રકાર પર રહેલો હોય છે. વિકેન્દ્રિકરણ અંગેના સાહિત્યમાં સામાન્યપણે વિકેન્દ્રિકરણના જે ત્રણ સ્વરૂપો દર્શાવવામાં આવે છે, તે આ પ્રમાણે છેઃ વહીવટી સ્વરૂપ, રાજવિત્તીય સ્વરૂપ અને રાજકીય સ્વરૂપ.

વહીવટી વિકેન્દ્રિકરણ

વિકેન્દ્રિકરણનો આ પ્રકાર આ ત્રણ કેટેગરીમાં વિભાજિત છે - ડિકોન્સેન્ટ્રેશન, સત્તાની સોંપણી અને કામગીરીની સોંપણી.

ક. ડિકોન્સેન્ટ્રેશનઃ એ કેન્દ્ર સરકારની કેટલીક વહીવટી જવાબદારીઓ તથા સત્તાઓ સ્થાનિક સરકારોને કે મંત્રાલય કે વિભાગની ક્ષેત્ર કચેરીઓ (ફિલ્ડ ઑફિસ)ને સોંપવાની પ્રક્રિયા છે. માર્ગદર્શિકા હેઠળ કાર્યક્રમનાં અમલીકરણ અને આયોજન માટે તે અમુક સ્વતંત્રતા જરૂર પૂરી પાડે છે, પરંતુ સ્વાયત્તતા નથી પૂરી પાડતી. વધુ કાર્યક્ષમતા હાંસલ કરવા માટે ડિકોન્સેન્ટ્રેશનના આધારે ઘણા કેન્દ્રીય કાર્યક્રમો ઘડવામાં આવ્યા છેે. મોટાભાગનાં મંત્રાલયો રાજ્ય, જિલ્લા અને તાલુકા કક્ષાએ એકમો ધરાવે છે, જેમને રાષ્ટ્રીય કાર્યક્રમોનો અમલ કરવાની જવાબદારી સોંપવામાં આવી છે.

ખ.સત્તાની સોંપણીઃ એ નિશ્ચિત કાર્યોના સંચાલનની જવાબદારી, સામાન્ય અમલદારી માળખાં બહારની સંસ્થાઓને સોંપવાની પ્રક્રિયા છે. જ્યારે, મૂળભૂત જવાબદારી સર્વોપરી સત્તા પાસે યથાવત્ રાખવામાં આવે છે. વ્યવસાય જેવાં માળખાંઓનાં કેટલાંક કાર્યો કરવા માટે કૉર્પોરેશન, સ્પેશ્યલ પર્પઝ વ્હીકલ અને ઑથોરિટીની રચના કરવામાં આવે છે. ઘણા દેશોમાં સરકારી હૉટેલ, હૉસ્પિટલો, માર્ગ પરિવહન, રેલવે માર્ગો, ઍરલાઇન્સ, ટીવી સ્ટેશનો વગેરેનું સંચાલન સમાંતર સત્તા-તંત્રો દ્વારા કરવામાં આવતું હોય છે. ભારતમાં, ડિસ્ટ્રિક્ટ રૂરલ ડેવલપમેન્ટ એજન્સી (ડીઆરડીએ-જિલ્લા ગ્રામ વિકાસ એજન્સી) એ ગ્રામ વિકાસ વિભાગ દ્વારા સત્તાની સોંપણીનું સુયોગ્ય ઉદાહરણ કહી શકાય. વંચિત વર્ગોને વિના મૂલ્યે કાયદાકીય સહાયની સેવા પૂરી પાડવા માટે રાજ્યોએ લિગલ સર્વિસ ઑથોરિટીની રચના કરી છે. આ ઉપરાંત, અન્ય ઉદાહરણોમાં જાહેર સાહસો, હાઉસિંગ ઑથોરિટી અને પ્રાદેશિક વિકાસ નિગમો (કૉર્પોરેશન)નો સમાવેશ થાય છે.

ગ. કામગીરીની સોંપણીઃ એ કાયદેસર રીતે અલાયદા સ્વાયત્ત એકમની રચના કરવાની પ્રક્રિયા છે, જેના પર કેન્દ્રીય સત્તા, પરોક્ષ નિયંત્રણ ધરાવે છે. તે ભૌગોલિક સીમા સાથેના સ્થાનિક એકમ તરીકે ઓળખાય છે અને આ એકમો સરકારનાં અન્ય એકમો સાથે રાજકીય રીતે વ્યવહાર કરે છે. સ્થાનિક એકમો વિકાસની પ્રક્રિયામાં નાગરિકોની સહભાગિતાને વેગ આપે છે. સ્થાનિક વહીવટને સત્તાઓ સોંપવા માટે 73મા અને 74મા સુધારા હેઠળ પંચાયતી રાજ સંસ્થાઓ તેમ જ નગરપાલિકાઓની રચના કરવામાં આવી છે. આ સ્થાનિક એકમોને નિશ્ચિત વિભાગનાં કયાં કાર્યો કે પ્રવૃત્તિઓ સોંપવામાં આવ્યાં છે તથા શું આ એકમોને કાર્યો હાથ ધરવા માટે પૂરતું ભંડોળ તથા કર્મચારીઓ પૂરાં પાડવામાં આવે છે કે કેમ તે અંગેનું આલેખન કામગીરીની સોંપણીનું પ્રમાણ સમજવામાં મદદરૂપ થઈ શકે છે.

ખાનગીકરણ એ પણ વિકેન્દ્રિકરણનું જ એક સ્વરૂપ છે. તેમાં સરકારે નિશ્ચિત કાર્યો કરવા માટેની જવાબદારી સ્વૈચ્છિક સંસ્થાઓ સહિતની ખાનગી સંસ્થાઓને આપી હોય છે. ઘણા દેશોમાં પ્રાથમિક આરોગ્ય, પ્રાથમિક શિક્ષણ, કર અને ભાડાં વસૂલવાં વગેરે જેવી પાયાની સેવાઓની જવાબદારી ખાનગી અને સ્વૈચ્છિક સંસ્થાઓને સોંપવામાં આવે છે. બાંગ્લાદેશમાં ખાનગી નાણાકીય સંસ્થાઓ, એ ગરીબ લોકોને ધિરાણ માટેનો મુખ્ય સ્રોત છે. ખાનગીકરણમાં ઘણી વખત નિયમ આધિનતાનો અભાવ જોવા મળે છે, જેના કારણે સેવાની જોગવાઈમાં કાનૂની દબાણ ઘટે છે તેમ જ અગાઉ સરકારી કે નિયમન ધરાવતાં એકમો દ્વારા પૂરી પાડવામાં આવતી સેવાઓ માટે ખાનગી સપ્લાયરોમાં સ્પર્ધાને પણ પ્રોત્સાહન મળે છે.

રાજવિત્તીય વિકેન્દ્રિકરણ

કેન્દ્ર સરકાર જે માત્રા સુધી બિન-કેન્દ્રિય સરકારી સંસ્થાઓને રાજવીત્તિય પ્રભાવ સોંપે છે તેને રાજવિત્તીય વિકેન્દ્રિકરણ કહે છે. આ માટે આવક અને ખર્ચ એ શ્રેષ્ઠ માપદંડ બની રહે છે તેમ જ તે રાજવિત્તીય વિકેન્દ્રિકરણનાં મુખ્ય પાસાં છે. પેટા રાષ્ટ્રીય ખર્ચ અને આવકના હિસ્સાનું પ્રમાણ વધારે હોય, તો કેન્દ્ર સરકારથી અલગ રાજવિત્તીય પ્રભાવ તરફનું સ્થળાંતર પણ એટલું જ વધારે રહે છે.

રાજકીય વિકેન્દ્રિકરણ

વિકેન્દ્રિત રાજકીય વ્યવસ્થામાં સ્થાનિક સ્તરે રાજકીય ક્ષેત્રે જોડાયેલા લોકો અને પ્રશ્નો મહત્ત્વના બની રહે છે અને રાષ્ટ્રીય કક્ષાના રાજકીય કર્તાઓ કરતાં તેઓ પ્રમાણમાં વધુ સ્વતંત્રતા ભોગવે છે. નાગરિકો, સ્થાનિક વિષયોના આધારે હિતો તથા સ્વરૂપની ઓળખ નક્કી કરે છે તેમ જ પક્ષો અને સામાજિક આંદોલનો જેવાં સંગઠનો સ્થાનિક કક્ષાએ કામ કરે છે. તેઓ સ્થાનિક મુદ્દાઓમાં અને સ્થાનિક ચૂંટણીઓમાં ભાગ લે છે. ચૂંટણીઓ જુદીજુદી કક્ષાએ થતા પ્રતિનિધિત્વની સૌથી સચોટ સૂચક હોય છે. વળી, તે કેટલાંક રાજકીય કાર્યો વિકેન્દ્રિકૃત થવાની શક્યતામાં પણ વધારો કરે છે. ચૂંટણી થકી નાગરિકોનાં હિતો, વહીવટી અને કાયદાકીય સત્તા પ્રાપ્ત કરે છે. ચૂંટણી એ લોકશાહીકરણનો ભાગ છે, જે દર્શાવે છે કે સ્થાનિક સરકારો તેમના મતદારો વતી કામગીરી કરવાનો અધિકાર ધરાવે છે.

ઘણી વખત, સત્તાની અસરકારક સોંપણી માટે ઉપરોક્ત સ્વરૂપોનું મિશ્રણ આવશ્યક થઈ પડે છે. જેમ કે, રાજવિત્તીય સત્તા સોંપણી વિના વહીવટી સત્તા સોંપણી અસરકારક બની શકે નહીં. જો સ્થાનિક એકમોને તેમનાં પોતાનાં આવક અને ખર્ચનું વ્યવસ્થાપન કરવાની છૂટ આપવામાં આવે, તો વહીવટી અને રાજવિત્તીય સત્તાઓનો બહેતર અમલ થાય તેવી શક્યતા રહેલી છે. ઉપરાંત, અંશતઃ કે પૂર્ણ રાજકીય સત્તા સોંપણી થકી વહીવટી સત્તા સોંપણીને પણ મજબૂત કરી શકાય છે. રાજકીય સત્તા સોંપણી બહેતર આયોજન અને ફાળવણી તરફ દોરશે, જે માલિકી ભાવના ઉત્પન્ન કરશે. તે જ રીતે સ્થાનિક એકમો તેમનાં સંસાધનોને શોષણ સામે રક્ષણ પૂરું પાડી શકે તે નિયમનકારી સત્તા-સોંપણીએ સુનિશ્ચિત કરવું જોઈએ.

વિકેન્દ્રિકરણનું મૂલ્યાંકન

વિકેન્દ્રિકરણમાં અમુક સત્તાધારી વ્યક્તિઓ દ્વારા અન્ય સત્તાધારી વ્યક્તિઓને સત્તા (રાજકીય, વહીવટી અને રાજવિત્તીય)ની સોંપણી કરવામાં આવતી હોવાથી સત્તા છોડનારા વ્યક્તિઓને ભય વર્તાય એ સ્વાભાવિક છે. શરૂ કરવામાં આવેલી ઘણી નવતર પહેલોનો વિકેન્દ્રિકરણની અપેક્ષા મુજબ લાભ ન મળે તેવું બની શકે છે. સત્તામાં જરૂરી હોય તેવાં પરિવર્તનો ઈચ્છિત દિશામાં કે ઈચ્છિત પ્રમાણમાં અસરકારક સાબિત નથી થતાં.

વિશ્વ બૅન્કનો અભ્યાસ દર્શાવે છે કે, 75 વિકાસશીલ દેશોમાંથી 12 દેશોને બાદ કરતાં બાકીના તમામ દેશો રાજકીય સત્તાની સોંપણી કોઈને કોઈ સ્વરૂપે સરકારનાં સ્થાનિક એકમોને કરતા હોવાનો દાવો કરે છે. વિકેન્દ્રિત માળખાંઓ સત્તાનું કેન્દ્રિકરણ કરવાનાં માધ્યમો બન્યાં હોવાનાં સેંકડો ઉદાહરણો મોજૂદ છે. તે જ રીતે, સરકારી અધિકારીઓ નિર્ણય લેતા હોય અને સ્થાનિક પ્રતિનિધિઓને નિર્ણય લેવાની તક જ ન મળતી હોય તેવી સમિતિઓ સ્થાનિક કે પ્રાદેશિક સ્તરે રચાઈ હોવાના તથા સહભાગિતા અસરકારક હોય, પરંતુ સંસાધનો બિલકુલ ઉપલબ્ધ ન હોય તેવાં પણ અસંખ્ય ઉદાહરણો છે.

વિકેન્દ્રિકરણમાં કાર્યક્રમોનો અમલ કરવા માટે નીચેના સ્તરે અસરકારક વ્યવસ્થાપન ઊભું કરવાથી માંડીને લોક કેન્દ્રી વિકાસ માટે નિમ્ન સ્તરીય રાજકીય વ્યવસ્થાના સર્જન સુધીની ભિન્નતા હોઈ શકે છે. વિકેન્દ્રિકરણનું સ્વરૂપ ચાહે કોઈ પણ હોય, પણ નીતિ ઘડવા માટે સત્તાની સોંપણીના પ્રમાણ અને સ્વરૂપ પરથી તેની અસરકારકતા નક્કી કરી શકાય છે. નીતિ ઘડવા માટેની સત્તામાં કાયદો ઘડવો તથા તેના અમલની સત્તાઓ, આવક ઊભી કરવાની તથા ખર્ચ અંગેની નાણાકીય સત્તા અને નિમણૂકો, બદલી, દેખરેખ, શિસ્ત તેમ જ સેવાની શરતો સંબંધિત સ્ટાફ પરની સત્તાનો સમાવેશ થાય છે. વિકેન્દ્રિકરણના સ્વરૂપનો આધાર નીચેની બાબતો પર રહે છે:

• સત્તા કોને સોંપવામાં આવી છે (વિકેન્દ્રિકરણની રૂપરેખા પ્રક્રિયા) અને
• સત્તાઓ કેવી રીતે વિકેન્દ્રિકૃત કરવામાં આવી છે (વહીવટી આદેશ દ્વારા કે પછી સ્થાનિક સરકાર અધિનિયમ દ્વારા)

વિકેન્દ્રિકરણ પરના મોટાભાગના સાહિત્યમાં મુખ્યત્વે પરિણામ અને કામગીરીને બદલે લાભ અને વિવરણ પર ભાર મૂકવામાં આવે છે. વિકેન્દ્રિકરણમાં અનુસરવામાં આવતાં વિવિધ પગલાંઓ વિશે જાણકારી મેળવવા માટે તથા પરિણામ પર તેના પ્રભાવ વિશે જાણવા માટે વિકેન્દ્રિકરણ સુધારણાનું મૂલ્યાંકન કરવું જરૂરી છે. વિકેન્દ્રિકરણનું મૂલ્યાંકન કરવા માટે વિદ્વાનો તથા વ્યવસાયીઓ દ્વારા કેટલાંક માળખાં સૂચવવામાં આવ્યાં છે. તે પૈકીના મોટાભાગના લોકો સફળ વિકેન્દ્રિકરણ માટે રાજકીય, વહીવટી અને રાજવિત્તીય - આ ત્રણેય ક્ષેત્રોમાં સત્તાની સોંપણી (અથવા સત્તાની બદલી)ને આવશ્યક માને છે. કેટલાંક લોકો માને છે કે આ ત્રણેય સ્વરૂપોનો અમલ સાથે થવો જોઈએ.

ઉપરોક્ત ચાર સ્વરૂપોના આધારે વિકેન્દ્રિકરણનું વર્ગીકરણ કરવું એ વિકેન્દ્રિકરણનું મૂલ્યાંકન કરવા માટેના માપદંડો વિકસાવવા જેટલું મહત્ત્વપૂર્ણ નથી. વિકેન્દ્રિકરણના મૂલ્યાંકન માટેના માપદંડો, પ્રક્રિયાની સુદ્રઢતાના સૂચકો પૂરા પાડે છે.

• વિકેન્દ્રિકરણનું મૂલ્યાંકન કરવાનો એક સૂચિત માર્ગ વિકેન્દ્રિકરણના પ્રમાણની અવિચ્છિન્ન સ્વરૂપ તરીકે સમીક્ષા કરવાનો છે, જેમાં કેન્દ્ર અને સ્થાનિક સરકાર વચ્ચે સત્તાની વહેંચણી થાય છે. સમીક્ષામાં આ મુદ્દાઓ ધ્યાન પર લઈ શકાય -સ્થાનિક એકમ પ્રતિભાવ અનુસાર સેવાઓ અને અંદાજ પત્રો (બજેટ)માં સુધારો કરવાની કેટલી વહીવટી સત્તા ધરાવે છે? તેમ જ પોતાના કર્મચારીઓને સૂચના આપીને કાર્ય દેખાવ સુધારવાનો કેટલો પ્રયત્ન કરી શકે છે? 2) શું સ્થાનિક એકમ તેની પૂરતી સંભવિતતા સાથે કામ કરવા માટે પૂરતાં સંસાધનો ધરાવે છે? જો ના, તો શું પોતાની આવક વધારવા માટે તે પૂરતી લવચિકતા ધરાવે છે? કે પછી તે પરાણે લાદવામાં આવેલું અંદાજ પત્ર (બજેટ) ધરાવે છે? જો આ પ્રશ્નોના જવાબો હકારાત્મક હોય, અર્થાત્, જો સ્થાનિક એકમ, ઉપર જણાવેલાં ક્ષેત્રોમાં પૂરતી લવચિકતા ધરાવતું હોય, તો વિકેન્દ્રિકરણનું પ્રમાણ ઊંચું કહી શકાય. કેટલું વિકેન્દ્રિકરણ થઈ ચૂક્યું છે અને તેને અસરકારક બનાવવા માટે કેટલું વધુ વિકેન્દ્રિકરણ કરવું જરૂરી છે તે નક્કી કરવા માટે આ દ્રષ્ટિકોણ ઘણો ઉપયોગી થઈ પડે છે.

વિકેન્દ્રિકરણનું મૂલ્યાંકન કરવા માટે નીચેનાં પરિબળો સમજવાં જરૂરી છેઃ

1. નિયત રાજકીય વ્યવસ્થામાં નીચલા સ્તરનાં માળખાંઓને સ્વાયત્તતા પૂરી પાડવા માટે કેટલી રાજકીય સહાય પૂરી પાડવામાં આવે છે?

2. જે-તે સ્તરે ફાળવવામાં આવેલી કામગીરી હાથ ધરવા માટે વહીવટી અસરકારકતા કેટલી હોય છે?

3. લોકોને આપવામાં આવતા પ્રતિભાવમાં સુધારો કરવા માટે કઈ વ્યવસ્થાનો અમલ કરવામાં આવ્યો છે?

4. જેમને કાર્યો સોંપવામાં આવ્યાં છે તે લોકો સ્વ-નિર્ધારણ માટે કેટલી સત્તા ધરાવે છે?

5. શું કાર્યો કરવા માટે પૂરતું નાણાકીય ભંડોળ અને પૂરતો સ્ટાફ છે?

વિકેન્દ્રિકરણ અંગે સંશોધન કરતા બે સંશોધકો - અરૂણ અગરવાલ અને જેસ્સી સી. રિબોટના મતે, સંબંધિત લોકો, સત્તા અને ઉત્તરદાયિત્વ એ વિકેન્દ્રિકરણ માટેનાં ત્રણ મહત્ત્વનાં પરિબળો છે. પોતાના અધિકાર ક્ષેત્ર હેઠળની વસતિને જવાબદાર હોય તેવા સંબંધિત લોકો અને સરકાર દ્વારા નિયુક્ત વ્યક્તિઓને સોંપવામાં આવતી સત્તા વચ્ચે મૂળભૂત તફાવત પ્રવર્તે છે. સામાન્ય રીતે ચૂંટણીને એવી વ્યવસ્થા ગણવામાં આવે છે, જે રાજકીય વિકેન્દ્રિકરણમાં ઉત્તરદાયિત્વ સુનિશ્ચિત કરે છે. સમાનતા, વિકાસ, સંસાધન વ્યવસ્થાપન અને કાર્યક્ષમતા વધારવા માટે જાહેર નિર્ણયોમાં લોકોની સહભાગિતા વધારવાની જોગવાઈ એ વિકેન્દ્રિકરણનું અન્ય મહત્ત્વનું પરિબળ છે.

અગરવાલ અને રિબોટ, વિકેન્દ્રિકરણની પ્રક્રિયામાં સરકારી સ્ટાફથી લઈને ચૂંટાયેલા અધિકારીઓ, સ્થાનિક સ્તરે વગદાર વ્યક્તિઓ, સમુદાય આધારિત જૂથો, સહકારી મંડળીઓ, કૉર્પોરેટ એકમો અને સંબંધિત વ્યક્તિઓની બહોળી શ્રેણી વિશે જણાવે છે. આમ, તેમનાં માળખાંમાં વિકેન્દ્રિકરણના રાજકીય સ્વરૂપ પર ભાર મૂકવામાં આવ્યો છે. સંબંધિત વ્યક્તિઓ વિશેનાં વિવિધ પાસાંઓ વિશે સમજ મેળવવી જરૂરી છે. તે પૈકીનાં કેટલાંક પાસાં નીચે પ્રમાણે છેઃ

• સત્તાઓ વ્યક્તિને આપવામાં આવી છે કે જૂથને આપવામાં આવી છે કે કાર્યકારી સંસ્થાને આપવામાં આવી છે?
• તેમની માન્યતાઓ તથા ઉદ્દેશ્યો શું છે?
• મતદારોનાં હિતોનું પ્રતિનિધિત્વ કરવાની પ્રેરણા તેમને ઉત્તર-દાયિત્વમાંથી મળે છે કે ઉપરથી મળતા પ્રોત્સાહનમાંથી મળે છે?
• શું આ સંબંધિત વ્યક્તિઓને સત્તાની સોંપણી, વર્તમાન અન્યાયી વ્યવસ્થાને કાયમી બનાવે છે?

નિર્ણય લેવાની સત્તાને તેઓ વિકેન્દ્રિકરણનો વધુ કેન્દ્રીય ભાગ ગણે છે. આ સત્તાઓનું માપન આ રીતે થઈ શકે છેઃ

(ક)   નિયમો ઘડવાની અથવા તો જૂના નિયમોમાં સુધારો કરવાની સત્તાઃ તેના કારણે નિયત સંસાધનો કે તકોનો લાભ કોણ અને કેટલો મેળવી શકે તે અંગેના નિર્ણયો નક્કી કરતો કાયદો સંબંધિત વ્યક્તિઓ ઘડી શકે છે.

(ખ) નિશ્ચિત સંસાધન કે તકનો ઉપયોગ કેવી રીતે કરવો તે અંગે નિર્ણય લેવાની સત્તાઃ જેમ કે, સ્થાનિક એકમને આવક ઊભી કરવાની વધુ સત્તાઓ આપવી તથા અંદાજ પત્ર વાપરવા માટે વધુ સત્તા આપવી. આ સત્તા રાજવિત્તીય વિકેન્દ્રિકરણની સમકક્ષ છે.

(ગ) નવા અથવા પરિવર્તિત નિયમોની માન્યતાનો અમલ કરવા તથા અમલ સુનિશ્ચિત કરવાની સત્તામાં અમલની સત્તાઓ અને દેખરેખની સત્તાઓનો સમાવેશ થાય છે. આ ઉપરાંત, તેમાં કાયદાનું પાલન કરાવવાની સત્તાનો પણ સમાવેશ થાય છે.

(ઘ)   પૂર્તતા સુનિશ્ચિત કરવાના તથા નિયમો ઘડવાના પ્રયત્નમાં ઊભી થતી તકરારાનો ન્યાય કરવાની સત્તાઃ જ્યારે સત્તામાં ફેરફારો થાય, ત્યારે સ્પર્ધા અને ચર્ચાઓ ન્યાયના ક્ષેત્રમાં આવે છે. સમર્પિત સત્તાઓથી પ્રભાવિત હોય તેવા મતદારો અપીલ કરી શકે છે કે કેમ, અને તેઓ ઑથોરિટી સુધીની પહોંચ ધરાવે છે કે કેમ તેની સમીક્ષા કરવી મહત્ત્વની બની રહે છે.

આ સૂચિત માળખામાં અધોમુખી ઉત્તરદાયિત્વને વિકેન્દ્રિકરણનું ચાવીરૂપ પાસું ગણવામાં આવે છે. લોકશાહી વિકેન્દ્રિકરણ માટે સંબંધિત વ્યક્તિઓ તેમના મતદારોને ઉત્તરદાયી રહે તે જરૂરી છે. પોતાના મતદારોને જવાબદાર ન હોય, અથવા તો સરકારી માળખાંની અંદર ફક્ત ઉપલી સત્તાને અથવા તો સ્વયંને જ જવાબદાર હોય તેવી વ્યક્તિઓને સત્તા આપવામાં આવે, તો વિકેન્દ્રિકરણ તેના સૂચિત ઉદ્દેશ્યો હાંસલ નથી કરી શકતું. આ ઉપરાંત, વિકેન્દ્રિકરણને અસરકારક બનાવવા માટે મતદારો ઉત્તરદાયિત્વનો અમલ સમતોલ સત્તા તરીકે કરી શકે તેવી શક્યતા હોવી જરૂરી છે.

આ સંશોધકોએ સંબંધિત વ્યક્તિઓ, સત્તા અને ઉત્તરદાયિત્વ પર આધારિત વિકેન્દ્રિકરણનું મૂલ્યાંકન કરવા માટે ઉત્તરાખંડમાં અલમોડા, નૈનિતાલ અને પિઠોરાગઢમાં વન પંચાયતનો અભ્યાસ કર્યો હતો. જંગલનું વ્યવસ્થાપન કરતી તથા નિયમન કરતી વિલેજ ફૉરેસ્ટ કાઉન્સિલ્સ (ગ્રામીણ વન સંસ્થાઓ)ની ચૂંટણી સ્થાનિક લોકો દ્વારા કરવામાં આવે છે. ઘાસચારો, બળતણ માટેનાં લાકડાં અને ઇમારતી લાકડાં પર ભૌગોલિક હદના આધારે તેઓ અધિકાર ક્ષેત્ર ધરાવે છે. જંગલનો ઉપયોગ, નિયમ ભંગ કરનાર પાસેથી દંડ વસૂલવો, આવક ઊભી કરવી વગેરે જેવી બાબતો અંગે સરકાર દ્વારા વિલેજ કાઉન્સિલને સત્તાઓ આપવામાં આવી છે. કાઉન્સિલ દ્વારા ગાર્ડ્ઝ રોકવા, નિયમ ભંગ કરનારાઓ પાસેથી દંડ વસૂલવો, નાણાકીય બાબતો સંભાળવી, બેઠકોના રેકોર્ડ્ઝ જાળવવા, ગાર્ડ્ઝને ચૂકવણી કરવી વગેરે જેવી કામગીરી થાય છે. ઉપરાંત, તે ગામમાં શાળાની ઇમારત બાંધવા જેવાં જાહેર કાર્યો હાથ ધરવા માટે પણ આવકનો ઉપયોગ કરે છે. કાઉન્સિલ, ઔપચારિક સત્તા-સાંકળ પર નિર્ભર રહેવું પડતું હોય તે સિવાયની તમામ સત્તાઓ ધરાવે છે. સ્થાનિક જંગલના સંદર્ભમાં નિયમો ઘડવા અને તેનો અમલ કરવા માટેની ઔપચારિક સત્તા પણ આ કાઉન્સિલ ધરાવે છે. સમયાંતરે થતી ચૂંટણીઓ દ્વારા તેઓ ગ્રામજનોને જવાબદાર રહે છે. કાઉન્સિલના સભ્યોની કામગીરી અંગે ગ્રામજનો બેઠક યોજી શકે છે અને ફરિયાદ પણ કરી શકે છે. નિયુક્ત કરવામાં આવેલા ગાર્ડ્ઝ ઉપરાંત, ગામનાં લોકો પણ જંગલમાં ચાલી રહેલી પ્રવૃત્તિઓની દેખરેખ કરવા માટે જંગલની મુલાકાત લે છે. દેખરેખના આધારે મળેલી માહિતી કે ફરિયાદના આધારે કાઉન્સિલ, જંગલનું રક્ષણ કરવામાં બેદરકારી દાખવનાર ગાર્ડ્ઝ સામે પગલાં ભરે છે. અભ્યાસુઓ, વિકેન્દ્રિકરણની નીતિઓ શરૂ કરવા તરફ દોરનારાં પરિબળો પર ભાર મૂકે છે. ઉપર જણાવેલા ઉદાહરણમાં, રાજકીય પરિવર્તન માટેની માગણીને પગલે વિકેન્દ્રિકરણની નીતિઓ શરૂ કરવામાં આવી હતી. લોકોની જરૂરિયાતોનું પ્રતિબિંબ પાડતા સંબંધિત લોકો વિકેન્દ્રિકરણની નીતિઓ થકી કેટલા સક્ષમ છે તે જાણવું પણ ઉપયોગી નીવડે છે.

સરકાર દ્વારા લેવાયેલાં નીતિ-વિષયક નિર્ણયો વિકેન્દ્રિકરણને આકાર આપે છે કે કેમ, વિકેન્દ્રિકરણને સાકાર કરવા માટે નિશ્ચિત ક્ષેત્રમાં સુધારણાનું વિશ્લેષણ કરીને જરૂરી પગલાંઓ ભરવા માટે ઊણપો શોધવામાં મદદ કરે છે કે કેમ તે જાણવા માટે અને ક્ષેત્રોનાં વિકેન્દ્રિકરણ કાયદાઓનું વિશ્લેષણ કરવા માટે માળખું ઉપયોગી બની શકે છે. ઉપરોક્ત પરિબળોના આધારે કોઈ પણ વિસ્તારમાં વિકેન્દ્રિકરણના પ્રમાણનું મૂલ્યાંકન કરી શકાય છે. ઉપર જણાવેલી તમામ 4 પ્રકારની સત્તામાં, સત્તાના દરેક પ્રકારને કેટલી સત્તા સોંપવામાં આવી છે તે જાણવા માટે વિશ્લેષણ કરી શકાય છે. આ ઉપરાંત, જે કક્ષાએ સત્તા સોંપવામાં આવી છે તે કક્ષાએ ભંડોળ અને સ્ટાફ પ્રાપ્ય છે કે કેમ, અધોમુખી ઉત્તરદાયિત્વ માટે અવકાશ છે કે કેમ તથા ક્ષમતાના કયા પ્રશ્નો છે તે પણ વિશ્લેષણના આધારે જાણી શકાય છે. જેમ કે, શિક્ષણના ક્ષેત્રમાં નીચે જણાવેલી સત્તાઓના સંદર્ભમાં ઉપરોક્ત તમામ પાસાંઓની સમીક્ષા અને મૂલ્યાંકન કરી શકાય છેઃ (ક) શાળાની ઇમારતના બાંધકામ માટેની મંજૂરી (ખ) માળખાકીય સુવિધા માટેનો પુરવઠો મેળવવો (ગ) શાળામાં નવા વિષયો શરૂ કરવા માટે પરવાનગી આપવી.

જો પોતાની આવક વધારવા માટે સંસાધનોની ફાળવણીમાં જાહેર ઉત્તરદાયિત્વ તેમ જ પારદર્શિતાનો અભાવ જોવા મળે, તો વિકેન્દ્રિકરણ નિષ્ફળ નીવડવાની શક્યતા રહે છે. આ ઉપરાંત, સેવા પૂરી પાડવા માટે ક્ષમતાનો અભાવ હોય તે વિકેન્દ્રિકરણ સામેનો અન્ય મોટો પડકાર છે. કાર્યક્રમના લાભ વિશે સેવા પૂરી પાડનાર અને સેવા પ્રાપ્ત કરનારના દ્રષ્ટિકોણમાં રહેલું અંતર પણ વિકેન્દ્રિકરણ માટે મોટો અવરોધ બની રહે છે. વિકેન્દ્રિકૃત કાર્યક્રમોના અમલીકરણમાં ચૂંટાયેલી રાજકીય પાંખ અને વહીવટી પાંખ વચ્ચેનો સંઘર્ષ કામગીરી માટે જોખમી પુરવાર થાય છે. નિશ્ચિત સંદર્ભમાં વિકેન્દ્રિકરણના લાભ જાણવા માટે આ પરિબળોનું મૂલ્યાંકન કરવું જરૂરી છે.

'વિકેન્દ્રિકરણના સ્વરૂપો અને આકારણી માળખાં' વિશેનો આ લેખ ઉન્નતિનાં પ્રોગ્રામ કોઓર્ડિનેટર સુશ્રી ગીતા શર્મા દ્વારા તૈયાર કરવામાં આવ્યો છે.

સ્ત્રોત: વિચાર, ઉન્નતી